宁波市住建局注意：你发布的“新规”违法了！
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前几天，《宁波楼市》报道：《1/3及以上业主反对，就不能通过验收！宁波住宅全装修新规10月1日起施行，3大看点！》
我看了报道及宁波市住建局文件的全文，发现这个“新规”多处违法。虽说这个文件只在宁波实施，和我八杆子打不着，但这件事很有代表性。行政机关违法行政，已经屡见不鲜，但如此大张旗鼓、打着“新政”旗号，公然不顾法律法规的明确规定，不顾国务院的明令禁止，制定、发布违法的文件，很有典型意义。
法治，首先要求政府守法。如果一个行政机关自身都不把法律当回事，凭什么要求老百姓遵守你制定的那个破玩艺儿？
法治，还要求所有的社会成员依法监督行政机关的违法行为，如果大家面对公权力只会取悦服从，它永远不会进步。
关注法治，我认为是比关注失学儿童更重要的公益事业。我在百忙中写了一篇建议书，提请宁波市人民政府对宁波住建局的这个文件作合法性审查，希望通过这个法律途径，纠正这个违法的“新政”。
下边是我致宁波市人民政府建议书的全文，请诸位读者指教。
关于对宁波市住建局《关于进一步完善
住宅全装修质量购房人监督机制的通知》
作合法性审查的建议
最近，宁波市住房和城乡建设局公布《关于进一步完善住宅全装修质量购房人监督机制的通知》（甬建发97号），引发社会关注。本公民认为，该《通知》违反了物权法、合同法、行政处罚法、建筑法、建设工程质量管理条例，违法为建设单位增加义务，违法设立行政处罚，一旦实施，势必损害交易秩序，甚至影响社会稳定。
依照《浙江省行政规范性文件管理办法》第二十七条“公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件同法律、法规、规章相抵触的，可以向该行政规范性文件的制定机关或者备案审查部门书面提出审查建议”，本公民郑重提请宁波市人民政府对上述《通知》依法审查并纠正。
《通知》创设了两个制度，一曰“工地开放日检查”，二曰“购房人质量监督小组”。通知要求“建设单位可以根据项目情况采取两种方式相结合或选择其中一种方式。”说是“可以”，实则必须，因为第九条就是对“违反本通知规定”的处罚措施。所以，这是强制性地要求建设单位二选一。稍有法律观念都不难看出，这两个制度都是违法的。
除此之外，《通知》还存在强制订立合同、违法设立行政处罚等多项问题。现具体分析如下：
一、强制要求建设单位举办工地开放日，没有法律依据，违反建设工程管理的有关法规，增加安全隐患，加重建设单位的责任。
依照物权法，建设工程在竣工交付之前，建设单位是唯一的所有权人。买受人即便交清了全款，也只有合同上的权利，而没有任何物权。因此，买受人只有依照合同约定领受商品房的权利，没有参与、干涉、影响商品房建设过程的权利。
《通知》第一条第（一）项，要求“工地开放日检查活动原则上不得少于3次……开放区域不得局限于施工样板、交付样板等样板房。每次工地开放日检查活动应向所有已签约购房人开放”，这就意味着所有建设中的商品房，要面向全体买受人开放参观，这种情况下，如何保证参观人的人身安全？如何保证正常的施工工期？
建筑法第三十九条规定，“建筑施工企业应当在施工现场采取维护安全、防范危险、预防火灾等措施；有条件的，应当对施工现场实行封闭管理。”第四十五条规定，“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。”
由此可见，第一，建筑工地安全管理的基本要求是封闭管理，不允许与建筑无关的人员进入；第二，建筑工地的现场安全由总包单位负责，建设单位（开发商）也无权根据自己的经营需要或者行政机关的指令，随意开放工地。《通知》把工地开放制度化、常态化，违反建筑法的安全管理要求，无视总包单位的管理职责，也给建设单位摊派了一项不可能完成之任务。
实务当中，个别建设单位为了提高客户满意度，在竣工后、交付前会举行工地开放日，提前让客户看房，以便听取客户的意见，及时进行整改，但这既不是法律的要求，更不是建设单位的合同义务。
《通知》要求商品房建设工地向买受人开放，既没有法律依据，也严重不合情理。许多万众瞩目的公共工程，如奥运会主场馆、国家大剧院、新机场、政府办公大楼等等，这些工程都是全民所有，它们的建设牵动着千万市民的心，但在建设过程中，也并不允许市民进去参观以及监督质量。如果公共建筑的工地都不允许国家的主人参观监督，凭什么强制商品房建设工地对购买人开放？
《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发33号）明确要求，各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。宁波市住建局却全然不顾，公然违反，这既是缺乏法制观念，更是无视中央的政令。
二、“购房人质量监督小组”是什么性质的组织？
我国法律对群众组织的设立与管理向来十分谨慎。即便业主大会这样依物权法设立的组织，也还要纳入街道办的领导之下，要在街道办指导下才能产生，宁波市住建局一个红头文件，就创设了一个新型群众性组织“购房人质量监督小组”，未免太过草率。这个小组如何产生？经谁批准？要不要备案？受谁的领导？对谁负责？它会不会制造群体性事件？会不会影响社会和谐？它如违法谁承担责任？它造成损失谁来赔偿？以上这一系列的问题，《通知》并没有给出答案，事实上它也无法回答。
当下的商品房市场，已经呈现“无盘不闹”的局面。其中原因当然是复杂的，但行政机关纵容、放任购房人非理性“维权”，动辄对建设单位施压，以行政手段处理民事纠纷，是其中重要原因之一。在这个时候，行政机关又创造出一个“购房人质量监督小组”，实在是匪夷所思。
商品房装修，已经是一个相当成熟的行业。民事主体之间纯靠合同彼此约束，也很少有纠纷。即使发生了纠纷，自有司法机关和仲裁机构去裁判是非，哪里需要发动群众运动来解决问题？
倒是对公权力，确有必要建立一些群众性的监督小组。也许，“购房人质量监督小组”经过试验、升级，最终可以转变成监督司法公正、监督财政透明、监督官员廉洁、监督三公消费的公民小组，果真如此，也许是件好事。
三、《通知》规定买受人有权否定竣工验收合格，违反合同法，违反了当事人订立的商品房买卖合同。
按照《建设工程质量管理条例》，竣工验收的主体是建设单位，由它组织设计单位、施工单位、监理单位共同参与，四方认可，验收就通过了。至于装修工程，由于最终是由建设单位将装修好的房屋交付给买受人，所以装修质量验收也由建设单位完成，并对买受人负责，是题中应有之义。
任何商品的验收，都是生产者的权利和责任。食品药品、汽车电器，无不如此。商品房也不例外。既无法律的特别规定，也不存在买方验收的交易习惯。
买受人在收房时有检查的权利，但这不能叫验收，而只是查验。验收解决的是商品合格不合格的问题，查验解决的是自己满意不满意的问题。
经出卖人验收合格交付的商品，买受人对其质量不认可，只能与其它合同争议一样，通过合同约定的或者是法定的途径去解决，而不是买受人聚集到一定数量，就可以不管合同约定而为所欲为。
合同具有相对性。每一份买卖合同，都是建设单位与特定买受人之间的权利义务。而《通知》第七条规定，购房人有权委托第三方监理单位参与装饰装修工程验收；若验收意见遭三分之一（含）以上购房人反对的，建设单位就要组织整改后再组织验收和公示。其实质就是少数购房人可以否定商品房质量，让建设单位无法交付。
购买人不同于业主，业主是所有权人，业主的“多数决”是基于区分所有权，是由物权法明确规定的。而买受人并不是一个法律意义上的群体，只是单个的合同主体，即使99个买受人对房屋质量不满意，也不能否定验收的法律效力，更不能代表第100位买受人作决定。
物权法第七十六条规定业主多数决，有“双二分之一以上”和“双三分之二以上”两个不同的多数比例，这是经过反复推敲、法理论证、比较研究、吸收借鉴才得出的一个办法，而《通知》随随便便就来一个“三分之一”，完全就是乱拍脑袋、信口开河。
四、强制订立合同，规定合同内容，是干涉合同自由
合同法第四条规定，“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”这里说的“任何单位”当然包括行政机关，“任何个人”当然包括政府官员。
然而宁波市住建局的《通知》第五条规定，“本通知施行之日起新预售全装修住宅工程，建设单位应与购房人签订《购房人质量监督协议》作为《商品房预售合同》的补充协议，协议应明确监督方式、监督内容、安全责任、纠纷处理方式等条款。现已预售但未签订协议或已签订协议但不符合本通知规定的，购房人可以要求与建设单位补签协议。对因协议不符合本通知规定或相关约定不明确、有歧义等造成购房人投诉的，建设单位应主动纠正，并承担相应责任。”俨然凌驾于合同双方之上发号施令。
合同是当事人真实意思的表示，只能由买卖双方平等协商，确定合同内容，这是合同法的基本常识。行政机关有什么权力，把自己的意志强加于合同主体，强行要求建设单位与购房人按照官府的意思订立补充协议？这就是明目张胆地干涉合同自由。
五、《通知》反映出行政机关的不作为与乱作为
对建设工程的质量管理，法律已赋予建设行政主管机关极大的权力。
《建设工程质量管理条例》第四十八条规定，“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位提供有关工程质量的文件和资料；（二）进入被检查单位的施工现场进行检查；（三）发现有影响工程质量的问题时，责令改正。”第四十九条规定，“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”
在这个制度框架下，如果建设工程的质量还出现了重大的问题，应当首先追究建设主管机关是否尽到自己的职责。
宁波市住建局的文件，打着加强管理的旗号，却没有从自身如何更好履行法定职责的角度去想办法，而是把行政之手伸进了民事领域，发动买房人和卖房人斗。有人形象地指出这个《通知》就是“发动农民斗地主”。
现代社会，不能再制造阶级对立，买卖双方都是平等的市场主体。一个行政机关，煽动民粹情绪，挑动买受人斗开发商，其结果只会使市场秩序受到更大的损害。这样的红头文件，不但没有维护公平交易，反而是故意制造纠纷。
六、违法设立行政处罚，公然推行“株连制”
《通知》第九条规定，对建设单位违反本通知规定的，可以做一系列的行政处罚，包括信用评价扣分、信用等级降级、责令暂停该项目销售等，这些，都不是法律法规所规定的行政处罚措施，都属于法外私刑。
《行政处罚法》第十四条规定，行政处罚只能由法律、法规、规章设立，“其他规范性文件不得设定行政处罚。”一个市住建局，没有权力在规范性文件中设立行政处罚。
更为恶劣的是，《通知》在上述处罚之外，还别出心裁地规定，可以对“该建设单位开发的其它项目暂缓发放商品房预售许可证和商品房现售备案书”，请注意“其他项目”这几个字。这大概就是这几年新兴的所谓“锁盘”大招，即不分青红皂白，直接就把与这个建设单位有关的所有手续都停了，让它所有的项目都不能进行，这是典型的滥用职权，是中世纪株连思想的反映。
我们建设法治国家，对那些犯罪的官员都不株连其亲属子女，对一个创造财富、提供就业、上缴税收的企业，为什么要恨之入骨，必置于死地而后快？
综上所述，宁波市住建局的《通知》违反法律法规，破坏市场秩序，违法为企业设立义务，违法设定行政处罚，提请贵机关予以纠正。
此致
宁波市人民政府
公民：颜雪明
2019年8月31日
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