一次美国经济学家主导的制度改革

1966年12月初，芝加哥大学组织了一场讨论会，为期四天，讨论美国是否应该废除征兵制，改为志愿兵制。会议邀请了正反两方的代表，展开充分讨论。在越战的背景下，讨论会成了当时舆论关注的焦点。

强烈主张废除征兵制的经济学家米尔顿·弗里德曼，是这次讨论会的积极组织者和参与者。芝加哥大学这次讨论会，对于推动美国民意反对征兵制，作用很大。民意测验显示，讨论会开始时，2/3的人赞成征兵制，几天后讨论会结束时，民意已发生逆转，2/3的人反对征兵制。

弗里德曼等经济学家反对征兵制的理由，主要源于自由市场、个人主义的价值观。在一次研讨会上，弗里德曼和美国陆军参谋长有过一次著名的对话。

参谋长：我不愿意指挥一支唯利是图的雇佣军。

弗里德曼：将军，你更愿意指挥一支奴隶军队，是吗？

参谋长：我不愿意听到有人把我们应征入伍的爱国者说成是奴隶。

弗里德曼：我不愿意听到有人把我们爱国的志愿者说成是唯利是图的雇佣军。

弗里德曼其人，思维快如闪电。在类似的急智场合，他老人家不但从来不会落下风，还会每每说出金句。这次也不例外。看来，弗里德曼认为，征兵制强迫公民入伍，无异于奴隶制，而美国居然还保留奴隶制，这太荒谬了。
反对征兵制的宣传画 | 图片来源：互联网
  
芝加哥大学讨论会后，弗里德曼带领一批经济学家，为了废除征兵制再接再厉继续努力。他们搜集了大量数据，在一系列听证会上有力地证明，基于个人自愿的志愿兵制，无论在道德上，还是在效率上，都完胜基于强迫的征兵制。市场经济的诸多规律，完全可以应用在军队上。在人力资源市场上，军队应该和商业公司展开公开公平公正的竞争。

美国军方那些大老粗，哪里是后来的诺奖得主弗里德曼的对手，在公众舆论场节节败退。尽管军方一直心有疑虑，但越来越多的美国人主张废除征兵制。最终，1973年1月17日，美国正式废除征兵制，转而采用全志愿兵制（all volunteer force），意思就是军队中的所有官兵都是自愿参军入伍，不再有任何强制。

看上去，这是一次自由主义、个人主义和市场经济的辉煌胜利。弗里德曼对此也颇为自豪。他一生多次参与公共政策的活动，废除征兵制这次，他最为满意。

不过，后来的深入分析表明，弗老恐怕是高估了他们经济学家们的作用。美国废除征兵制，有更广泛的背景和更重要的推动力。

  
首先，1960-1970年代，美国战后“婴儿潮”中的出生人口长大成人，年轻男性的数量猛增。同时，二战已经结束多年，美国陆军的规模急剧缩减。一增一减之后，军方并不愁兵源。实际上，由于这个原因，早在1950年代末，就有人开始讨论废除征兵制的问题。

其次，越战及美国国内逐渐蔓延的反战情绪，让征兵制成了众矢之的。想想看，在人人都不想上战场的情况下，有人讨论废除征兵制，这也太解渴了吧。普遍的反战情绪下，有多少人会支持征兵制呢。

还有更重要的，那就是尼克松的竞选总统活动。1968年10月17日，距离总统大选投票日还有两周半，尼克松突然宣布他要终结征兵制。他承诺，只要他当选总统，将立即着手推动废除征兵制。

尼克松此举，显然是为了赢得大选，在临投票的关键时刻放个大招。要知道，尼克松长期以来都是征兵制的支持者，这时却忽然来个180度大转弯，用意可谓司马昭之心。当然，弗里德曼相信，是他们强有力的论证说服了尼克松。

尼克松、财政部长舒尔茨、总统经济顾问弗里德曼 | 图片来源：互联网

不管怎样，美国这次废除征兵制的过程中，政府、专家、公众之间展开了充分而坦诚的讨论和沟通，各种不同意见都有机会公开表达，没有阴谋，也没有操纵。最终，面对大量证据和强有力的论证，美国社会达成了共识——没有理由继续保持征兵制了。

虽然美国军方也接受了这个共识，并表示服从总统作为军队总司令的命令，但他们强调了三条反对意见：

一、军方坚持认为，服兵役是公民的义务。用金钱取代公民义务，让他们感到不安。众多相关的伦理道德问题，是否都能转化为经济问题，要划一个大大的问号。对国家来说，“雇佣军”这个词听上去就是不靠谱。

二、参军入伍和应聘进入一家公司，有着本质不同。工作时有生命危险的公司，当然有，但没有哪个合法的公司会要求雇员去杀人，另外，八小时工作制和周末假期等等，军队和公司也大不相同。军队对军人的支配力，要远远强于公司对雇员的支配力。不应把入伍看作是参加一种工作。严格来说，军人不是一种市场中的职业。

三、对于志愿兵制能否招募来足够的士兵，军方表示没有把握。有人尖刻地说：“要想集结起一支志愿军，唯一的方法就是去征兵。”最后军方之所以接受志愿兵制，实际上是带有一个没有明言的条件，或者说是默契，那就是，如果爆发大规模战争，美国将会重新转向征兵制。

1973年6月30日，一个名叫Dwight Elliot Stone的人到军中报到入伍。他成为美国最后一名应征入伍的士兵。以后的美国士兵，都将是自愿而来。

那么，志愿兵制的实际运行效果怎么样呢？
  
  
从1973年到今天，将近半个世纪过去了。美国的志愿兵制经历了足够长时间的检验。我们来看看运行效果怎么样。

第一阶段。正如支持征兵制的人预言的那样，实行志愿兵制以后，美国军队，尤其是陆军，兵员素质出现明显下降。

废除征兵制初期，越战还在进行中。只要有其他选择，美国年轻人就尽量不入伍参军。当时的一项调查数据是：“确定”和“很可能”不参军的美国青年，占比为88%。自愿参军的人，主要是那些在劳动力市场上没什么竞争力的年轻人——可以想象他们的水平。志愿兵制成了逆淘汰。

军方对此当然强烈不满，但政府认为军方的抱怨是在夸大事实。一位国防部长对军方的答复是：“越共能有多少博士？”

其实，军方的抱怨基本是真实的。这个阶段，志愿入伍的新兵中，仅有大约1/3能完成军队的基本任务。到1970年代末，志愿兵役制实际上已经陷入了兵员素质危机。陆军招募来的士兵，超过40%连高中都没毕业。军方不得不重新编写训练手册，把阅读水平从11年级下调到7年级，后来干脆把训练手册编成了漫画书，否则新兵们会看不懂。

兵员素质下降还表现在军纪松弛。犯罪、吸毒、酗酒、逃兵等现象的数量明显增加。1978年，美国电视台播放了一部纪录片：《美国军队：骇人听闻之无能》。

除了素质下降，种族问题也尖锐起来。

征兵制下，只要运作得当，军队的阶级和种族构成，可以和社会大体一致。志愿兵制下，可就无法控制了。大量低素质的人员来参军，黑人在军中的比例大幅上升。1974年，黑人占美国总人口的比例是11%，但黑人在军中的比例达到了30%。

尽管五角大楼反复澄清，让黑人当“炮灰”和意在“种族灭绝”的谣言仍然不胫而走。有的国会议员甚至公开指责，志愿兵制的目的就是为了把穷人和黑人招到军队中，让他们到前线去拼命。

到了1979年，苏联入侵阿富汗，同时美国和伊朗闹翻，驻德黑兰大使馆的人被扣为人质。美军营救人质的行动遭到惨重失败。国际形势一下子变得严峻起来。美军的低素质成为必须解决的问题。卡特总统要求国会重启征兵登记。当然，这并不是恢复征兵制，而是为恢复征兵制做好准备。
  

虽然志愿兵制暴露出很多问题，其中一些还很严重，但还不足以推动美国恢复征兵制。军方找到了其他解决办法。

这时的大背景是：进入1980年代，美国国家的安全形势全面好转。尤其是1989年柏林墙倒塌以后，美国取得了冷战的胜利。世界似乎进入了“刀枪入库，马放南山”的和平时代。国会降低了陆军招募士兵的人数，军费却居高不下，这样一来，军方的操作就从容多了。

首先，美国军方的头脑很灵活。既然招募士兵已经“市场化”了，那军队就要和商业公司一样善于在市场中“推销”自己。军方雇佣了专业的营销公司和广告公司，针对年轻人的口味，提出有效的宣传口号，在社会上大打招聘广告。

军方招募士兵的广告，看上去和商业公司的招聘广告毫无二致：

“锻炼你的身心，推进你的教育，让你成为某一方面的专家，坐拥进步、旅游，以及每年30天的休假”

“加入陆军，展开16个月的欧洲之旅”。

除了用广告吸引人以外，大幅提升薪酬当然是很有效的手段。美军向志愿入伍者提供和市场水平相当的工资。

其次，军方经过“市场调研”发现，年轻人入伍的最大障碍来自母亲。很多母亲认为，子女参军无异于人生失败，考上大学才是人生成功。既然如此，军方就把参军和上大学挂上钩。1980年代中期，通过了新的《退伍军人安置法案》。军方掏出大笔钱资助退伍士兵读大学。
  
参军和上大学挂了钩 | 图片来源：互联网

这一招效果很好。年轻人不必在参军和上大学之间二选一了，而是可以兼得，并且比一般人上大学的条件更好——军方提供经济补贴。

再有，实行志愿兵制以后，军队人员发生了一个明显变化，参军入伍者的年龄普遍变大。加之志愿兵招募的数量不足，也需要军人延长服役时间。这样一来，拉家带口的军人数量大增，这些军人的家庭负担成为需要解决的问题。

美国军方送来“及时雨”，推出一系列军人家庭福利计划，包括儿童关爱项目、免费牙齿护理和医疗保险、各种娱乐服务和心理咨询。就连家庭宠物的安置，都有专门的补贴。

优厚的家庭福利计划吸引了很多已经成家的人参军入伍，也让已经入伍的士兵更愿意留在军中。“要家庭还是要军队”的两难选择被大大缓解。

当然，军方也加强了对士兵的训练和教育。多管齐下之后，兵员素质下滑的趋势被大幅逆转，军队的士兵素质危机不复存在。美军重新成为一支高素质、高水平的军队。

  
从表面上看，美国军方通过积极的调整，基本解决了志愿兵制推行初期的问题，化解了军队的素质危机。而且，从1991年海湾战争开始，美军的高科技战争震惊了全世界。志愿兵制下的美军，依然战斗力强大，完全不可战胜。

那么是不是可以说，实践表明，志愿兵制取代征兵制，已经大获成功呢？

这么说，恐怕还为时尚早。

虽然表面上的问题被解决了，但志愿兵制在深层次上改变了美国军队和美国社会的关系。这种改变暂时还没有表现为军队战斗力的下降，但在其他更重要的方面，已经产生了很大的负面作用。甚至可以说，废除征兵制，在深层次上破坏了美国社会的基础。

尼克松总统上台以后，为了推行废除征兵制，成立了一个专门的委员会。弗里德曼等经济学家都在这个委员会中。实际上，这个委员会里的经济学家简直太多了。负责具体工作的行政工作人员有五人，其中四人都是主张废除征兵制的自由市场派经济学家。

虽然这些经济学家不可能把自己的观点强加给军方，但他们在选择议题、确定讨论内容上自然会带有明显的倾向性。于是，在不知不觉中，围绕着废除征兵制的讨论，主要内容都带有强烈的“经济性”“市场性”。市场逻辑成为主导。

这样的结果是：在经济学家们的引导下，决策者主要考虑的是当时反战的社会背景和自由市场经济的价值观，对军队建设和军事战略层面的考虑，严重不足。另外，注重实证，靠数据、靠证据说服人的经济学家，对难以用数据表达的因素，比如公民责任、为国服役的荣誉感等等，基本忽略不计。

后来的事实表明，这种“只在路灯下找丢失物”的思维方式，有严重弊端。虽然军方难以拿出充分的数据分析作为证据，但他们当初对志愿兵制的三个反对意见，后来被证明，基本都是正确的。
  
  
首先，虽然军方采取了种种灵活办法，增加入伍参军的吸引力，化解了初期的兵员素质危机，但并不能扭转大的趋势，那就是志愿入伍的士兵大多来自中下等收入的家庭。他们之所以愿意入伍，主要就是为了解决就业问题。

在美国整体经济不振的时候，更多的人愿意参军。只要经济进入增长期，军队招募士兵就会遇到困难。也就是说，军队的兵源丰富与否，取决于国家的经济状况。经济发展好，军队反而招兵难。只有经济萧条了，军队才容易招募士兵。

但是，不管国家经济水平如何，精英阶层和富人子弟都很少参军。军队提升薪酬、增加福利，对他们来说意义不大，没什么吸引力。兰德公司调查了美国国防部1980-2005年的数据，发现士兵主要来源于中产阶层和低收入阶层。黑人和拉丁裔在军中的比例，远远高于他们在总人口中的比例。

中低收入阶层和少数族裔成为美国军队的主体，这意味着，军队不再是由社会各个阶层、族裔共同组成的团体。社会的主流人群、精英人群远离了军队。

这直接改变了美国社会对战争的关注度和看法。对比研究发现，征兵制更有助于民众限制政府开战动武。越战时，美国社会之所以有强烈的反战情绪，重要原因之一就在于，战争是关乎全国人民的大事。如果继续打下去，接下来你或者你的家人可能就要上战场了。

当主流和精英人群无须参军以后，战争就成了“其他人的事情”。打不打的，也就无所谓了。更有甚者，既然自己无须上战场，那何不当众表现一番勇敢精神呢。如果振臂一呼，然后自己就要上战场，那可要好好想想。如果振臂一呼，是送别人上战场，尤其是送那些穷人、黑鬼和墨西哥人去拼命，那不用想了，赶紧的吧。这是美国海湾战争以来频繁发动对外军事干预的重要社会原因。
  

志愿兵制下，军队和社会人员结构的不一致，还削弱了国会和媒体对战争的制约力。美国国会议员的构成，征兵制前后的变化，非常明显。

废除征兵制的1973年，美国国会中有参军经历的议员，有393人，占议员总数的73%。此后，这个数字逐年下降。到2017-2019年的第115届国会，有参军经历的议员，只有99人，占比18.4%。

看，美国的“上等人”在逃避参军上，真是毫不客气啊。

国会议员缺乏从军经历，有两个不良后果：

一、可能有人会感到意外，事实是，越是参过军打过仗的议员，在动武问题上越慎重越小心，越倾向于限制军事行动。打过仗的人，对战争的理解更深，对战争的代价更有体会。自古知兵非好战。相反，那些没参过军没打过仗的议员，对战争没什么切身体验，更愿意在国家安全问题上表现强硬。再说，他们的子女也不会入伍，战争的伤亡和他的家庭无关。既然如此，谁不愿意当众显示自己那颗“勇敢的心”呢。

二、没当过兵，对军事问题知之甚少，也就难以评估军方的决策。在国会研究军事问题时，议员们要么说些不痛不痒的废话，要么干脆闭口不说。国会对军队和军事行动的制约能力，被大大削弱了。虽然法律没有改变，但总统和军队自行其是的权力，事实上增加了。

在主流和精英阶层远离军队以后，媒体对军队和军事问题的报道兴趣也大大减小，毕竟，媒体是跟着读者跑的。提供主要营收的重点读者对什么有兴趣，媒体就重点报道什么。所以，美国媒体对军队和军队海外行动的关注度，都明显降低。媒体更关注政客丑闻和明星私密。

海湾战争以后，美国多次对外发动军事行动，耗资巨大，但国内却不再有越战时期的那种反战情绪，媒体的报道不足，是重要原因之一。

所有这些问题，正符合当初军方对志愿兵制的第一条反对意见：参军入伍是公民的责任和义务。用金钱取代这个义务，会造成不良的社会后果。

正如一位研究者尖锐指出的那样：志愿兵制降低了军队的政治属性，刺激了对外的军事冒险主义。如果国会议员和华尔街银行家的儿子都要应征入伍参军，并且因为抽签随时会被送往最危险的前线，美国还会打阿富汗战争和伊拉克战争吗？

数据也证明了志愿兵制对军事冒险的刺激。二战结束到1973年实行征兵制期间，美国共有19次海外军事干预，年均0.7次。而在1973-2014年间，美国进行了152次海外军事干预，年均3.7次。
  
   
志愿兵制降低了军队的政治属性，这是个很严重的问题，但听上去比较抽象。不过，志愿兵制导致的军队变化，却是实实在在的。

首先，军队规模被动地缩小。

虽然军方做出很多努力，但志愿兵制仍然让“招兵难”常态化。尤其是在1990年代经济繁荣的情况下，军队对年轻人的吸引力持续下降。另一方面，为了增加吸引力，军方大幅提升军人薪酬，养兵费用越来越高。这也限制了军队规模。

图片来源：互联网
  
从1973年到2008年，美军养兵的费用年平均增加11%，军费不得不随之做出调整，从原来以装备和训练为重点，转向以招兵养兵为重点。养兵的费用已经占据了军费总额的四分之一。有研究者讽刺地把美军称为“资本密集型”军队。

军队规模缩小，导致美军更加重视高科技作战，而不再重视规模。“技术制胜”的思维越来越盛行。

军队规模缩小以后，相应的，预备役人员的数量也大幅减少。实行征兵制时，加入预备役可以免于立即服役，所以，美军预备役人员规模庞大，数量充足。改为志愿兵制后，预备役人员数量大幅减少。要知道，预备役是现役部队的后援和补充。预备役人员不足，意味着美国国家整体军事动员能力的下降。这将让美军难以应对长时间、大规模的军事冲突。

军队规模缩小，技术制胜思维盛行，国家整体动员能力下降，这些因素叠加在一起，对美国的军事战略思想产生了深远影响。

此前美军的战略思想是：开战以后，集结和动员越来越多的物资和人员，在数量上彻底压倒敌人，从而取得战争的胜利。美军在一战二战中，都凭借这种战略思想取得了巨大胜利。志愿兵制下，美军的战略思想逐渐发生了转变，转向主要应对短期、高强度、高技术的战争。

新战略思想强调接敌首战的重要性，认为打赢第一波战役至关重要，将直接决定战争的胜负。这种新战略思想未言明之处在于，美国要竭力避免长期的消耗战。因此，美军装备弹药的储存量等，都以90天的战争为基础。

显然，这种新战略思想带有强烈的一厢情愿的色彩。在现实中，这种战略的表现也远远不能令人满意。确实，在阿富汗和伊拉克，美军漂亮地打赢了第一波战役。但随后的事实表明，打赢第一波战役和赢得整个战争，完全是两码事。

事实上，在近年来的多次战争和军事行动中，美军兵力不足和后续动员能力弱的缺陷暴露无遗。虽然能打赢第一波战役取胜，但随后美军就因为兵力不足和战费巨大而陷入进退两难。对游击队、恐怖分子这样的非正式武装力量，美军都应对乏力。

由于兵力紧张，招募士兵广告中许诺的“周末”“假期”都成了泡影。军队果然不是商业公司，士兵和军队之间不是劳资关系，劳动法保护不了枪林弹雨中的大兵。在伊拉克，愤怒的美国大兵在卡车上涂上抗议语：“周末放假，见鬼去吧！”

当初军方的第二条反对意见，即认为军队和商业公司有本质不同，不应简单适用市场规律，已经被事实证明。

2005-2006年，美军在伊拉克、阿富汗两大战场上兵力捉襟见肘，左右为难。军方被迫实施“止损”（Stop-loss）政策，要求已经服役期满的士兵继续服役。共有17.4万名士兵延长服役期。当然，每月要多发500美元作为“加班费”。
  
以美军“止损”政策为主题的电影 | 图片来源：互联网

于是，一方面，同一批人一次次被派上战场，服役期满了就一次次延长。同时，战争和军队退出了大部分美国人的生活和视野。弗里德曼所说的“爱国的志愿者”仿佛成了战争的“专属承包商”。市场逻辑取代了公民的责任义务，也就解除了大部分美国公民对国家的基本义务。

现在，美军招募士兵的年龄上限已经放宽到42岁。当初军方的那个反对意见：“要想集结起一支志愿军，唯一的方法就是去征兵。”看来也要成真。

说到底，志愿兵制是一种只适用于和平时期的军事制度。问题在于，没人能保证永远和平。如果今后面临大国间或其他大规模的消耗战争，美国的兵制何去何从，以及美国社会将有何反应，是个值得观察的有趣问题。
  
  
对志愿兵制的种种弊端，认识最深的当然是美军自己。但是，由于制度原因，美国现在不可能恢复征兵制，只能对志愿兵制做出一些技术上的修修补补。

针对志愿兵制导致军队规模不足的问题，特朗普政府的国防部长马蒂斯提出了“规模建军”思路。但只能提出各军种总共增加两万余人的小计划。这显然不能真正解决美军的规模问题。

在网络、太空、导弹防御等高技术领域，美军面临着怎样才能招募到足够多高水平人才的难题。毕竟，这些高新技术人员在市场上能得到多得多的报酬。美军想要在经济收入上压倒那些高科技公司，实在是太难啦。

当然，现在并不能断言美军的志愿兵制已经失败，但无可否认的事实是：虽然在当初的公开辩论和听证中，军方完全不是经济学家的对手，但经济学家们许诺的志愿兵制相对于征兵制的种种好处，很多没有实现；而军方对志愿兵制的反对意见，却基本都成了现实。

主张废除征兵制的经济学家们，计算了所有能计算的数据，却忽略了最重要但不能计算的国家基础。他们所犯的最大错误，就是见物不见人，把经济效率放在社会整合之上。

军队，是国家机器的核心部分，是国家这个抽象概念最重要的实体。公民参军入伍保家卫国，是公民和国家之间建立和强化共同意识的重要方式。兵制，绝不仅仅是一项技术性的措施，而是国家基础制度之一。

事实上，在古代的很长时间里，参军入伍是贵族和公民的特权，外邦人想参军都没资格。其实可以说，贵族之所以是贵族，公民之所以是公民，是以他们履行保家卫国上阵打仗流血牺牲的责任义务为前提的，至少是互为因果的。

没有血缘关系的人们之间的共同体意识和彼此的认同感，并不会自然而然地产生，需要刻意的打造和维护。军队，就是打造国家和公民共同意识的重要纽带，而维系这个纽带的，主要就是公民的荣誉感、对国家的忠诚感和对同胞的责任感。曾经参军入伍的人，对国家、对同胞的感受要强烈和深刻得多，对荣誉的追求和渴望要强烈得多。财富及利益计算，不可能取代人类这些最宝贵的情感和精神。

适龄青年普遍和平等地参军入伍，是构建公民国家意识的重要过程。以金钱和交易为基础的志愿兵制破坏了这个重要过程，不但让国家的防务开支扶摇直上，削弱了国家的军事能力，还造成公民对国家的疏离感，从深层次削弱、瓦解国家这个共同体。

国家这个共同体，把人们凝聚在一起，靠的绝不是所谓契约及其收支计算。那些根本不足以让人们冒着枪林弹雨去为国家作战和牺牲。对国家这个共同体来说，精神、荣誉、信仰、奉献牺牲才是最深层的基础。一小片金属打造的勋章，比厚厚一摞钞票更能鼓舞人和激励人。
  
【参考资料】
米尔顿·弗里德曼，罗斯·弗里德曼：《两个幸运的人》，中信出版社，2004年1月。
Beth Bailey，“劳动力、市场与美国的志愿兵役制”，《美国研究》，2017-3.
李岩：“全志愿兵制度对美国海外军事干预的影响”，《美国研究》，2019-3

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